近兩年來遵循“早發(fā)行、早使用”原則、提前一年下達限額的新增地方政府專項債券，在今年“遲到”。截至3月18日，各地還未開始發(fā)行新增專項債項目。在2021年全國兩會上確定的3.65萬億元規(guī)模的新增專項債將以何種節(jié)奏為地方政府發(fā)揮穩(wěn)投資、擴內需、補短板效用，將是今年財政工作的一大重點所在。

    接受證券時報記者采訪的專家認為，在經(jīng)濟內生動能逐漸恢復以及受去年資金閑置問題的影響下，今年新增專項債先期發(fā)行腳步放緩，整體節(jié)奏較上一年有所后移，由于不受特別國債的沖擊，全年的發(fā)行節(jié)奏會更加平緩，但下半年的資金需求會更多，發(fā)行完畢時間或仍將在11月前后。

    新增專項債

    先期發(fā)行減速

    為支持地方債的“早發(fā)行、早使用”原則，我國已連續(xù)兩年提前下達新增專項債限額，2020年的新增專項債發(fā)行工作早在2019年11月就隨著國務院下達的1萬億元部分新增專項債限額而開始部署。到2020年1月份，全國就已實現(xiàn)發(fā)行新增專項債7148.21億元。

    但2021年的新增專項債發(fā)行節(jié)奏卻在向2018年靠攏。按照2018年的發(fā)行節(jié)奏，全國兩會確定全年限額后，直到當年5月才開始發(fā)行新增專項債，此前發(fā)行的地方債全部為置換債券或再融資債券。而根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2021年以來各地發(fā)行的地方債全部是用于償還舊債的再融資債券。

    對于今年新增專項債發(fā)行“減速”，多位專家都認為，一方面是隨著經(jīng)濟復蘇，我國不再迫切需要專項債發(fā)揮成效。另一方面在于去年專項債的發(fā)行使用過程中資金閑置問題較為突出，還有資金未完全使用。

    財政部在《預算報告》里也指出，2021年將適度減少新增地方政府專項債券規(guī)模。主要是已發(fā)行的專項債券規(guī)模較大，政策效應在今年仍會持續(xù)釋放，適當減少新增專項債券規(guī)模也有利于防范地方政府法定債務風險。

    “去年中央政府和地方政府發(fā)了很多債，尤其是地方政府發(fā)債以后大概有2萬億的資金并沒有迅速投入下去，今年年初投入速度可能會加快。”植信投資首席經(jīng)濟學家、研究院院長連平在中國宏觀經(jīng)濟論壇上表示，這可能是今年初并沒有提前下達額度的重要原因。去年籌的錢還沒有用完，所以也沒有這個必要。

    盡管起始發(fā)行的腳步有所放緩，但與2018年不同的是，財政部會同國家發(fā)改委在2月向地方印發(fā)了《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》，要求各省市在2月21日前上報2021年新增專項債券項目資金需求。

    蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金向證券時報記者指出，由于2019年以來都是在前一年底提前下達提前批專項債額度，先期的專項債發(fā)行放緩肯定會一定程度上影響后續(xù)的發(fā)行節(jié)奏，因此今年的專項債發(fā)行節(jié)奏肯定會比2020年要慢一些。

    今年發(fā)行節(jié)奏

    或更加平緩

    在2020年，積極的財政政策要求提質增效，新增專項債的發(fā)行節(jié)奏也因為政策的變動而上下起伏。1月份發(fā)行的新增專項債券就已超7000億元，隨后發(fā)行規(guī)模逐漸減少，在5月迎來了9980億元的全年發(fā)行高峰，但在7月份由于“讓道”特別國債的發(fā)行而進入低谷，直到10月份按財政部要求基本完成新增專項債發(fā)行。

    目前，今年新增專項債還未開啟閘門，專家預測，由于不再有特別國債的“干擾”，后續(xù)三個季度的發(fā)行節(jié)奏或比2020年更加均衡，10月或11月發(fā)行完畢的要求將在今年延續(xù)。從政策對沖的角度看，下半年的資金需求似乎更大。

    陶金認為，重現(xiàn)2018年以前“上半年無債可用、下半年集中發(fā)債”的狀況可能性也不大，在宏觀政策“不急轉彎”的情況下，年內財政政策實際投放資金需要更加均衡，加上多地已于2月完成了專項債項目需求梳理，這對專項債盡早發(fā)行且提高資金使用效率是有幫助的。因此上半年很可能會有相當一部分專項債發(fā)行，不排除3月即開始發(fā)行的可能。

    財政部專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團投資總監(jiān)唐川對證券時報記者表示，今年整體債券發(fā)行節(jié)奏將與去年接近。但因為發(fā)行起始點的推移，今年專項債完成總發(fā)行額度的時點應該會略晚于去年。此外，即使不再有特別國債，今年的部分中央政府赤字融資依然會通過債券的形式予以完成，不過今年大概率不會發(fā)生嚴重突發(fā)因素，所以無論是中央債券還是地方政府債券，整體發(fā)行節(jié)奏都會相對較為平緩。

    在陶金看來，今年專項債有必要在10月或11月發(fā)行完畢，一方面，下半年的經(jīng)濟增長壓力較上半年更大，下半年內盡早發(fā)行和投放有助于提高財政政策效果，另一方面，進入12月以后，中國北方等很多地區(qū)的項目建設進度會受到天氣影響，盡早發(fā)行也有助于資金在年內取得更好的實際效果。

    此外，唐川還指出，《預算報告》提出今年專項債要“合理擴大使用范圍”，擴大的領域必然與國家整體發(fā)展要求相一致，比如新基建發(fā)展，政府與社會資本合作（PPP），以及促進城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務均等化的相關領域。他預測，今年會有更多的領域采用資本金專項債進行資本金的融資，因此PPP項目資本金專項債有望在今年落地。同時，新基建的專項債發(fā)行模式也將會有全面突破。今年在新基建領域，有更多類型的項目將會嘗試用專項債的方式進行融資。